张家港市人民政府

驳回行政复议申请决定书

                   〔2022〕张行复第88号

申 请 人：张家港某广场某商住楼业主委员会

被申请人：张家港市杨舍镇人民政府

地     址：张家港市经济开发区国泰南路9号

法定代表人：卞春生，该镇镇长

申请人不服张家港市经济开发区（杨舍镇）城南街道办事处2022年7月12日作出的《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》，于2022年7月25日向本机关提出行政复议申请，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人作出的《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》违法，并予以撤销。

申请人称：一、被申请人作出的公告，是在协助指导成立张家港市杨舍镇某广场第二个业主委员会，导致张家港市杨舍镇某广场在被申请人的协助和指导下同一时期先后成立两个业主委员会，违反法律规定。2017年1月7日，申请人张家港某广场某商住楼业主委员会经首次业主大会选举成立，2017年5月25日在张家港市物管处备案，业主委员会委员任期三年。在任期届满前6个月，张家港市物管处指导，第二届业主委员会改为杨舍镇某广场的业主委员会，物业区域包括商业广场某商住楼区、金街区、大商业体区、一、二期住宅区，由第一届业主委员会进行换届选举。申请人委员任期届满前正值新冠疫情大规模持续爆发，故换届改选工作延后至2021年11月。2021年11月9日，申请人向全体业主发出通知，成立张家港某广场第二届业主委员会筹备委员会工作小组（以下称工作小组），并报送某社区、市物管处，意在依法律规定请求给予指导和协助。后工作小组按照法定程序，在相关公告文件均抄报某社区、市物管处、街道办，并在其均没有提出否定的指导意见下，于2022年6月14日成立张家港市某广场业主委员会（第二届）筹备委员会，并由委员会委员签署了《委员行为宣言》和《委员承诺书》，召开业主大会，选举第二届业主委员会。2022年7月12日，张家港市经济开发区（杨舍镇）城南街道办事处（以下称城南街道）发出“bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告”，认为某广场符合召开业主大会，成立业主委员会的条件，为召开业主大会，成立业主委员会，拟成立某广场业主大会筹备组。从以上事实我们可以看出，2021年11月9日，申请人在被申请人的相关协助、指导下已经进行张家港某广场业主委员会的换届改选，2022年7月12日被申请人的派出机构城南街道又组织成立某广场业主委员会，形成在一个物业管理区域同一时期先后成立两个业主委员会的事实。《物业管理条例》第九条规定:“一个物业管理区域成立一个业主大会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”城南街道所作出的公告，使得同一个物业管理区域成立两个业主委员会，明显违反了法律规定。二、城南街道作出的公告是将法定的指导协助义务，擅自变成审查批准权，滥用公权利，侵犯了业主法定私有的建筑物内所有权、共有权和共同管理权。《民法典》271条规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”业主由此拥有了法定的建筑物内所有权、共有权、共同管理权。《民法典》第277条规定:“业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”《业主大会和业主委员会指导规则》第二条规定：“业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权利，履行相应的义务。”第三条规定：“业主委员会由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会决定的事项，接受业主的监督。”业主大会由全体业主组成，代表和维护全体业主的所有权、共有权和共同管理权，约束业主履行相应义务。业主委员会由业主大会选举，执行业主大会的决定。说明业主大会这一权利机构是全体业主的私权利机构，因此法律没有赋予地方人民政府有关部门、居民委员会对业主大会的设立和业主委员会的选举有审查批准权，而是赋予了应当给予指导和协助的义务。而城南街道却将法定的指导和协助义务自行变成审查批准权，滥用公权力随意干预、阻止业主行使自己的法定私权，侵犯了业主的建筑物内所有权、共有权和共同管理权。并在明知某社区负责人张某涉嫌因私欲而故意非法干涉、阻挠申请人的换届选举工作的情况下，却仍旧以城南街道的名义，公然使用公权力支持张某的行为，已是罔顾民意，寒民心之举！三、城南街道作出的公告内容模糊，没有明确其要成立的是首次业主大会还是换届选举业主委员会，其做法违反法定程序。城南街道要成立业主委员会，必须应明确是成立首次业主大会选举产生业主委员会还是换届选举业主委员会，两者程序是不同的。《江苏省物业管理条例》第十六条规定:“首次业主大会筹备组由业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会等派员组成。筹备组中的业主成员由街道办事处（乡镇人民政府）组织业主推荐产生。筹备组人数应当为五至十一人的单数，其中业主成员应当不少于筹备组人数的百分之六十。筹备组组长由街道办事处（乡镇人民政府）指定人员担任。筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内显著位置进行公示。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处（乡镇人民政府）协调解决。”城南街道拟成立的业主大会筹备组成员为11名，均由业主报名产生，明显违反了首次业主大会筹备组成员由业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会等派员组成的规定。另外，2016年11月26日，业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）已经派员组成了首次业主大会筹备组，召开首次业主大会并选举产生了业主委员会。由此可见，城南街道明知自己的行为既不合乎首次业主大会的程序，也不符合换届选举的程序，故而在公告中故意模糊，以规避事实和法定程序的适用。四、被申请人没有全面履行法定指导和协助义务。《江苏省物业管理条例》第十四条规定:“物业管理区域内已交付的专有部分面积超过建筑物总面积百分之五十时，建设单位应当按照物业所在地的街道办事处（乡镇人民政府）的要求，报送下列筹备首次业主大会会议所需的文件资料：（一）物业管理区域证明；（二）房屋及建筑物面积清册；（三）业主名册；（四）建筑规划总平面图;（五）交付使用共用设施设备的证明；（六）物业服务用房配置证明；（七）其他有关的文件资料。”而申请人至今也没有见到建设单位依法应报送的文件资料。在业主委员会换届选举过程中，城南街道、某社区居民委员会和被申请人也未提供相应的文件资料、活动场所等，未全面履行法律规定的指导和协助义务。综上所述，城南街道2022年7月12日作出的“bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告”，不仅违反法律规定，给小区的自治管理制造了混乱，严重侵犯了业主的法定私权，还让公权力过度干预私权，滋生了公权人员贪腐空间。城南街道作为张家港市杨舍镇人民政府的派出机构，以自己名义所作的行政行为，申请人不服提起行政复议，应由张家港市杨舍镇人民政府作为被申请人。故申请人提出行政复议请求，恳望支持！

申请人提供的证据有：1.张家港市经济开发区（杨舍镇）城南街道办事处作出的《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》；2.张家港某广场某商住楼第一届业主大会会议筹备组组成人员名单公告；3.申请业主委员会备案报告表；4.业主委员会备案表；5.bet36体育在线_bet36体育投注@：成立张家港市某广场（第二届）业主委员会筹备委员会工作小组的通知；6.bet36体育在线_bet36体育投注@：使用《聚家园》平台投票及以此科技手段管理小区的通知及附件；7.bet36体育在线_bet36体育投注@：做好张家港某广场业主委员会（第二届）筹备委员会委员候选人自荐与推荐工作的通知；8.bet36体育在线_bet36体育投注@：张家港某广场业主委员会与各分会管理架构、工作职责及业主权益分配的建议；9.bet36体育在线_bet36体育投注@：成立“张家港某业委会”的指导意见；10.bet36体育在线_bet36体育投注@：张家港某广场业主委员会（第二届）筹备委员会委员候选人自荐截止时间的通知；11.bet36体育在线_bet36体育投注@：张家港某广场业主委员会筹备委员会管理工作的通知；12.bet36体育在线_bet36体育投注@：“维护基金”退款的通知；13.bet36体育在线_bet36体育投注@：张家港某广场第二届业主委员会筹备委员会成员名单审核及公示的通知；14.bet36体育在线_bet36体育投注@：张家港某广场第二届业主委员会筹备委员会成立的通知；15.张家港某广场业主委员会筹备委员会委员承诺书；16.张家港某广场业主委员会筹备委员会委员行为宣言；17.bet36体育在线_bet36体育投注@：张家港某广场“议事规则”、“管理规约”等重大事项提请全体业主提出意见及建议的通知；18.建设张家港某广场最美小区倡议书；19.某社区某小区二期居民交流群微信聊天记录；20.致张家港某广场全体业主公开信。

被申请人称：一、某广场某商住楼、某小区一期、二期属于同一物业管理区域，只能成立一个业主大会。以上建筑虽分期建成，但综合其共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，不宜划分为多个物业管理区域。对此，申请人也并无异议。二、申请人本届任期已届满。申请人作为某广场某商住楼业委会，于2017年5月25日在市物管处备案，首届任期3年，届满后长期未进行换届选举。申请人称于任期届满前6个月在市物管处指导下“改为杨舍镇某广场的业主委员会，物业区域包括商业广场某商住楼区、金街区、大商业体区、一、二期住宅区”，但未履行相关书面报告手续，市物管处对此亦称不知情。此外，根据我市防疫情况，申请人主张的“受疫情影响”也不足以成为其在2年多时间里未进行换届的正当理由。事实上，业委会长期悬而未决也不利于维护业主权益。综上，申请人应已丧失业委会资格。三、被申请人的行为系不具有强制力的行政指导行为，不属于行政复议范围。鉴于申请人已丧失业委会资格，小区业主又有成立业委会、规范物业管理的现实需求（某社区分别于2022年6月2日、6月17日收到业主代表递交的召开业主大会、组建或改选业委会的申请），被申请人履行物业管理工作的指导、协调和监督职责，由下辖的城南街道办事处发出《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》，依法组织、指导、监督该区域设立业主大会，并在各楼道、公告栏、微信群进行公示，该行为属于不具有强制力的行政指导行为且于法有据。

被申请人提供的证据有：1.张家港市经济开发区（杨舍镇）城南街道办事处作出的《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》；2.《张家港某广场bet36体育在线_bet36体育投注@：召开业主大会申请》、签字业主代表明细、代表身份证及不动产权证；3.《bet36体育在线_bet36体育投注@：申请全体业主大会商讨组建或改选商业广场业委会相关事宜的通知》、签字业主代表明细、代表身份证及不动产权证；4.《张家港项目物业管控界面暨成本分割细则》；5.《bet36体育在线_bet36体育投注@：核准张地xxxx-xxx-x号地块建造商业住宅用房一期项目的通知》（张发改许〔2013〕642号）；6.张家港某广场规划建筑设计方案总平面图；7.《bet36体育在线_bet36体育投注@：核准张地xxxx-xxx-x、x号地块建造商业住宅用房项目的通知》（张发改许〔2014〕454号）；8.《张家港市前期物业管理协议招标申请及审批表》、《前期物业服务合同备案表》；9.张家港某有限公司张家港新城某广场（张地xxxx-xx-x、x号地块）项目环境影响报告书（简本）；10.竣工验收备案表2份；11.竣工验收报告2份。

经查：2014年3月31日，苏州张家港某有限公司与江苏某物业服务有限公司就张家港某广场进行前期物业服务合同备案，备案表显示该物业类型为“城市综合体（住宅+公寓+购物中心+商业街）。2017年5月25日，申请人张家港某广场某商住楼业主委员会经张家港市房产管理中心备案，任期为三年。2022年6月2日，张家港市杨舍镇某社区收到某广场业主代表余某某等人递交的《张家港某广场bet36体育在线_bet36体育投注@：召开业主大会申请》，申请成立某广场业主委员会。2022年6月17日，某社区收到业主代表徐某某等人递交的《bet36体育在线_bet36体育投注@：申请全体业主大会商讨组建或改选商业广场业委会相关事宜的通知》，申请组建或改选某广场业主委员会。2022年7月12日，张家港市经开区（杨舍镇）城南街道办事处作出《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》，认为某广场符合召开业主大会、成立业主委员会的条件，拟成立业主大会筹备组，并明确了业主大会召开方式、投票规则、筹备组成员报名方式、产生方式及社区居委会办公时间、联系电话等信息。

以上事实有下列证据予以证明：1.张家港市经济开发区（杨舍镇）城南街道办事处作出的《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》；2.申请业主委员会备案报告表；3.业主委员会备案表；4.《张家港某广场bet36体育在线_bet36体育投注@：召开业主大会申请》、签字业主代表明细、代表身份证及不动产权证；5.《bet36体育在线_bet36体育投注@：申请全体业主大会商讨组建或改选商业广场业委会相关事宜的通知》、签字业主代表明细、代表身份证及不动产权证；6.《张家港项目物业管控界面暨成本分割细则》；7.《bet36体育在线_bet36体育投注@：核准张地xxxx-xxx-x号地块建造商业住宅用房一期项目的通知》（张发改许〔2013〕642号）；8.张家港某广场规划建筑设计方案总平面图；9.《bet36体育在线_bet36体育投注@：核准张地xxxx-xxx-x、x号地块建造商业住宅用房项目的通知》（张发改许〔2014〕454号）；10.《张家港市前期物业管理协议招标申请及审批表》、《前期物业服务合同备案表》；11.张家港某有限公司张家港新城某广场（张地xxxx-xxx-x、x号地块）项目环境影响报告书（简本）；12.竣工验收备案表2份；13.竣工验收报告2份。

本机关认为：业主大会以及业主委员会是代表业主实施物业管理活动的自治性组织。《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定:“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”根据上述规定，乡镇人民政府负有对设立业主大会和选举业主委员会予以指导和协助的职责。

本案中，申请人张家港某广场某商住楼业主委员会成立于2017年5月，任期三年。至2022年7月城南街道办事处发布《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》时，申请人的任期早已届满。申请人虽称在杨舍镇政府、某社区、张家港市物管处指导下开展业主委员会换届选举工作，但没有证据予以支持，本机关经审查亦未发现杨舍镇政府或物业管理部门同意申请人任期延长，并明确由申请人组织换届选举工作。因此，本案不存在申请人所称的“成立两个业主委员会”的情形，被申请人在业主代表提出召开业主大会、成立业主委员会申请后，指导、协助召开业主大会的活动，不违反法律规定。

城南街道办事处发布的《bet36体育在线_bet36体育投注@：组建张家港市杨舍镇某广场业主大会筹备组的公告》，是就成立业主大会筹备组有关人员条件、名额以及报名方式等事项进行公告，旨在指导、协助某广场业主召开业主大会。该公告没有直接指定业主委员会成员，也没有影响归属于业主的物业管理权利。因此，城南街道办事处发布公告的行为，系无强制力的行政指导行为，不属于行政复议的审理范围。申请人对城南街道办事处发布公告行为提起的行政复议，不符合法律规定的受理条件。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：

驳回申请人张家港某广场某商住楼业主委员会的行政复议申请。

如对本决定不服，可自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

               张家港市人民政府

                                  2022年9月23日